اساسا سند راهبردی، سندی است که مسیر یک صنعت را در بلندمدت (حداقل ۱۰ سال) تعیین میکند. برای مثال استراتژی صنعت خودرو در آلمان عمری ۲۰ساله دارد؛ همین رقم در صنعت خودروی چین به ۱۵ سالمیرسد اما عمر اسناد راهبردی صنعت خودرو در ایران بهطور میانگین به حدود دو سال میرسد، با اینحال بهنظر میرسد؛ این مفهوم در صنعت خودروی کشور کاملا از معنا افتاده است. هر دولتی که روی کار میآید یک سند راهبردی روی میز میگذارد، در همان دولت نیز احتمالا چند وزیر صمت مختلف روی کار میآیند که هر وزیری نیز اهداف خودش را تعریف میکند، وزرا هم هرکدام در شرکتهای خودروساز تغییرات مدیریتی ایجاد کرده و هریک از این مدیرانعامل نیز اهداف خود را تعریف میکنند.
نتیجه اینکه از سال۸۸ تاکنون اسناد مختلفی از جمله استراتژی صنعتی خودرو مصوب سال۸۸، قانون ارتقای کیفیت خودرو مصوب سال۸۹، برنامه ششم توسعه مصوب سال۹۶، قانون ساماندهی صنعت خودرو مصوب سال۱۴۰۱، سند تحول صنعت خودرو مصوب ۱۴۰۱، برنامه هفتم توسعه مصوب سال۱۴۰۳ و سند راهبردی پیشرفت صنعتی کشور که بهتازگی تصویبشده، تنها بهعنوان اسناد کلی که اهداف خودرویی را تعریف کردهاند، منتشر شدهاند. در واقع شروع استراتژینویسی برای صنعت خودرو در ایران از سال۱۳۳۸ شروع میشود که خودروسازی در ایران کار خود را شروع کرد، اما در این گزارش تنها اسناد ۱۶سال اخیر را بررسی کردیم که به هفت مورد رسیدهاست.
نکته قابلتوجه دیگر اینکه اساسا بیشتر این اسناد دست به کلیگویی زدهاند و عملا دردی از صنعت و بازار خودروی کشور درمان نکردهاند. تنها حرفهایی تکراری در اسناد «راهبردی» که هر دو سال یکبار تکرار میشوند و به کلیگویی هم بسنده میکنند اما مشکلات اصلی صنعت خودرو را هدف نمیگیرند. برای مثال در هیچیک از اسناد دخالت بیش از اندازه دولت در صنعت خودرو هدف گرفته نشده و تنها در بعضی موارد با کلمات بازی شدهاست؛ برای مثال در سند جدید که وزیر صمت از آن یادکرده «بهرهگیری از تنظیم قیمت بهجای قیمتگذاری دستوری» جزو سیاستهای پیشرو آمدهاست. بندی که؛ در واقع هیچ معنای خاصی ندارد و مشخص نیست که از نظر نگارندگان آن «تنظیم قیمت» چه تفاوتی با «قیمتگذاری دستوری» دارد.
نکته قابلتوجه دیگر اینکه از اساس همه بندهای سند جدید در اسناد قبلی تکرار شدهبود. پرسش این است که چرا دولت بهجای پیگیری اسناد قبلی بهدنبال تنظیم سند جدیدی بودهاست؟ علت این وضعیت چندوجهی است. اول، تغییر دیدگاه مدیران و دولتها باعثشده سندهای پیشین عملا کنار گذاشته شوند. دوم، نبود ارزیابی دقیق از میزان تحقق اهداف و گزارشهای شفاف باعثشده درسگرفتن از تجربه گذشته ممکن نباشد. سوم، ضعف در مطالعات تحلیلی و آیندهپژوهی منجر به اهدافی پراکنده و ناهماهنگ شدهاست. در کنار این، فشارهای کوتاهمدت اقتصادی و سیاسی باعثشده که تصمیمگیریها بیشتر معطوف به حل مشکلات فوری باشد و نه پیشبرد راهبرد بلندمدت.
مقایسه تطبیقی اهداف سند جدید خودرویی
مروری به «سند راهبردی پیشرفت صنعتی کشور» که بهتازگی به تصویب رسیده نشان میدهد؛ تکتک این سیاستها و اهداف در اسناد راهبردی قبلی وجود داشتهاست. سند جدید با تاکید بر داخلیسازی، مجموعهای از اهداف را در قالبی یکپارچه ارائه کردهاست، اما وقتی به سابقه هریک از این اهداف در اسناد پیشین نگاه میکنیم، روشن میشود که بسیاری از آنها سابقهای طولانی دارند و در عمل تاکنون تحقق چندانی نداشتهاند. توسعه برند داخلی در صنعت خودرو مبتنی بر رقابتپذیری بینالمللی، یکی از مهمترین اهداف سند جدید است که در واقع تکراری از اهداف برنامه ششم توسعه است و در آن «تولید خودروهای رقابتپذیر و ارتقای توانمندی برند داخلی» مدنظر بودهاست. این محور در برنامه هفتم توسعه نیز با تاکید بر حضور در بازارهای منطقهای و بینالمللی و افزایش صادرات مطرح شد و در استراتژی توسعه صنعتی خودرو سال ۱۳۸۸ و قانون ساماندهی صنعت خودرو سال ۱۴۰۱ نیز حضور دارد. در عمل اما تاکنون برندهای داخلی نتوانستهاند جایگاه رقابتی بینالمللی کسب کنند و این هدف همچنان در حد شعار باقی ماندهاست.
اصلاح ساختار مالی و اقتصادی شرکتهای خودروساز نیز در سند جدید بهصورت برجسته آمدهاست. برنامه ششم توسعه به مشکلات مالی و زیاندهی خودروسازان و اثرات قیمتگذاری دستوری اشاره کردهبود و برنامه هفتم توسعه نیز اصلاح ساختار مالی و بهبود بهرهوری را هدف گرفتهاست. استراتژی توسعه صنعتی ۱۳۸۸ نیز با تاکید بر تخصیص بودجه تحقیق و توسعه و تجمیع شرکتها تلاش کردهبود اصلاح ساختار مالی را بهعنوان بخشی از توسعه صنعتی دنبال کند، با اینحال در عمل، خودروسازان همواره با مشکلات نقدینگی، زیانهای انباشته و فاصله بین قیمت کارخانه و بازار مواجه بودهاند و این محور هنوز به نتیجه ملموس نرسیدهاست. بهرهگیری از تنظیم قیمت بهجای قیمتگذاری دستوری، هدفی دیگر است که در سند جدید برجسته شده و اساسا فاقد معنای مشخص است. همانطور که اشاره شد تفاوت بین تنظیم قیمت و قیمتگذاری دستوری در آن مشخص نشدهاست، در شرایطی که قیمتگذاری دستوری و کنترلهای دولتی هنوز صنعت خودرو را در شرایطی محدود و غیررقابتی نگه داشتهاست، دولت بهجای حذف کامل کنترل دولتی بر قیمت خودرو از «تنظیم قیمت» صحبت میکند.
واگذاری تصدیگری صنعت خودرو به بخشخصوصی از طریق اجرای کامل اصل۴۴ از دیگر اهداف سند جدید است که بازتاب همان تاکید برنامه ششم توسعه و همچنین استراتژی سال ۱۳۸۸ است. البته در بهمنماه سالگذشته مدیریت ایرانخودرو بهعنوان بزرگترین خودروساز کشور به بخشخصوصی سپرده شد اما آنچه در عمل اتفاق افتاد این بود که دولت همچنان سعی در دخالت حداکثری در صنعت خودرو دارد و از تصمیمگیری در مورد قیمت عرضه، شیوه عرضه و حتی دستهبندی مشتریان نیز عقب ننشسته است. افزایش تولید و عمق ساخت داخل که محور دیگر سند جدید است، بازهم اهدافی است که در همه اسناد قبلی مورد تاکید بودهاست،
بااینحال بهنظر میرسد؛ در سند جدید نیز دولت بهجای آنکه تغییر نگاهی به سمت افزایش مشارکتهای بینالمللی داشتهباشد همچنان در مورد صنعت خودرو، روی نگاه به داخل تاکید دارد. بهبود کیفیت و رقابتپذیری خودروهای تولیدی نیز از اهدافی است که پیشتر در برنامه ششم توسعه، استانداردهای ۸۵گانه، برنامه هفتم توسعه، قانون ارتقای کیفیت خودرو ۱۳۸۹، استراتژی ۱۳۸۸ و قانون ساماندهی خودرو ۱۴۰۱ مطرح شدهاست اما تجربهعملی نشانداده که تلاش برای ارتقای کیفیت خودروهای داخلی همیشه با چالشهای جدی مواجه بوده و اثربخشی لازم را نداشتهاست، چراکه ارتقای کیفیت نیاز به این همه سند ندارد بلکه نیاز به ورود فناوریهای جدید و سرمایه دارد که شرایط متشنج بینالمللی اجازه ورود هیچ از آنها را به کشور نمیدهد.
تقویت زیستبوم نوآوری با مشارکت شتابدهندهها در سند مذکور برجسته شدهاست، اگرچه ریشههایی در برنامه ششم توسعه و استراتژی ۱۳۸۸ دارد، اما در اسناد قانونی کمتر به شکل یکپارچه دیده شدهاست. این بند نیز همچنان از معنای خاصی پیروی نمیکند و تنها کلیگویی صرف است. تا زمانیکه انتقال تکنولوژی انجام نشود، نمیتوان چندان امیدی به «تقویت زیستبوم فناوری» داشت. انطباق با استانداردهای جهانی و دریافت گواهینامههای ایمنی و زیستمحیطی هدفی است که در برنامه ششم توسعه، قانون ارتقای کیفیتخودرو ۱۳۸۹، قانون ساماندهی خودرو ۱۴۰۱ و استراتژی توسعه صنعتی ۱۳۸۸ دیده شدهاست و در واقع کاملا تکراری است. سرمایهگذاری مشترک در گسترش زیرساختهای تولید، تحقیق و توسعه و انتقال فناوریهای نوین نیز در استراتژی ۱۳۸۸ و قانون ساماندهی خودرو ۱۴۰۱ مطرح بوده و سند جدید آن را بازتعریف کردهاست اما تفاوت عملی محسوس و قابلاستنادی ندارد.
تولید و صادرات محصول مشترک در قالب مشارکتهای راهبردی با سایر کشورها در زنجیره ارزش، هدفی است که پیشتر در استراتژی توسعه صنعتی ۱۳۸۸ و برنامه هفتم توسعه مورد اشاره قرارگرفته و در قانون ساماندهی صنعت خودرو ۱۴۰۱ نیز به شکل محدود وجود داشتهاست. همچنین در سند همکاری 25ساله ایران و چین جزئیات زیادی در مورد آن وجود داشته؛ بهطوریکه طبق آن سند قرار بود تولید پلتفرم مشترک بین ایرانخودرو و سایپا و خودروسازان چینی برقرار شود و همچنین چینیها در ایران یک شهرک صنعتی مخصوص صنعت خودرو ایجاد کنند. در سند جدید، این هدف صرفا بهصورت کلی بازنویسی شده و با تاکید بر همافزایی بینالمللی ارائه شدهاست.
در مجموع، سند راهبرد پیشرفت صنعتی کشور، در عمل مجموعهای از اهداف و سیاستهای قدیمی است که سالهاست در مروری که بر این اهداف و سیاستها داشتیم، نشان میدهد؛ آنها همگی بازتکرار وعدهها و سیاستهای پیشین هستند اما تجربه نشانداده تحقق عملی بسیاری از این اهداف هنوز به شکل ملموس حاصل نشده و سند جدید بیشتر بیانگر استمرار سیاستهای ناکام پیشین است تا ارائه راهکارهای نوآورانه واقعی. دنیای اقتصاد
